<비전 2030 사회복지 분야의 핵심과제>

 복지 정책은 빈곤계층의 소득을 지원하는 공공부조, 전 국민을 대상으로 하는 노령?질병?실업?산재에 대한 사회보험, 취약계층에게 서비스를 제공하는 사회복지 서비스의 세 유형으로 구분된다. 김대중 정부에서는 국민기초생활보장제도 도입으로 공공부조 체계를 획기적으로 바꾸었으며, 국민연금, 산재보험, 고용보험의 확대 적용과 의료보험 통합으로 사회보험 체계를 확충하였다.

이는 경제위기 이후 크게 증가된 사회안전망에 대한 국민의 욕구를 반영한 결과이다. 뒤를 이은 노무현 정부의 과제는 이처럼 확장된 공공부조와 사회보험제도의 내실화를 이루는 한편, 새롭게 대두된 일반국민의 사회복지서비스 욕구에 대응하는 것이었다. 아울러 확장된 제도와 늘어난 수요에 효율적으로 대처하기 위하여 복지 프로그램 전달체계를 개편하는 것도 또 하나의 과제였다.

노무현 정부의 경우 이들 과제에 대한 문제의식은 올바르게 가졌던 것으로 평가된다. 다만 실제 정책을 통하여 이들을 어떻게 얼마나 잘 해결하였는가에 대해서는 공과가 상존한다. 이하에서 이들에 대하여 좀 더 상세히 살펴 보도록 하자.

사회보험정책 평가
4대 사회보험 중에서 전국민이 대상인 것은 연금과 건강보험이며, 개혁이 시급한 것도 이 두 보험이다. 국민연금의 핵심과제는 사각지대 해소와 재정안정화였다. 비록 국민연금 적용 대상이 확대되었으나 주부 등 납부 비대상자 및 미납자가 상당수 존재하여 노인이 되었을 때 연금 비수령자가 많을 것으로 예측되었으며, 저부담 고급여 구조로 인하여 2040년대에는 기금이 고갈될 것으로 예측되었다.

우여곡절 끝에 얼마 전 국민연금 개혁안이 도출되었으나, 정치적 타협의 결과로 이상한 모양새를 갖추게 되어서 차기 정부에서 또 다시 개혁 논의가 나올 것으로 예상된다. 한편 공무원연금 등 특수직역연금은 국민연금보다 훨씬 심한 저부담 고급여 구조로 인하여 재정악화가 더욱 심하지만, 이에 대한 개정은 이루어지지 못하였다.

건강보험의 핵심과제는 보장성은 높이면서, 불필요한 의료비 지출은 억제하는 것이었다. 그 동안 암 질환 급여 확대, 본인부담상한제 등을 시행하면서 보장성은 이전에 비하여 높아졌다. 그러나 포괄수가제 실시 등 불필요한 진료를 억제하기 위한 정책이나 약제비 적정화 등 의료비 절감을 위한 정책은 제대로 시행되지 못하였다. 또한 의료개방, 민간의료보험 도입 등 환경변화에 따른 공공과 민간의 역할분담에 대한 뚜렷한 방향과 원칙을 제시하지 못하였다.

또한 국민연금과 건강보험에 대해서는 국민들의 불신과 불만이 팽배한 데도 불구하고, 이에 대한 이해와 설득이 충분히 이루어지지 못하였다. 

사회복지서비스 정책 평가
노무현 정부 복지정책의 두드러진 특징은 일반 국민을 대상으로 하는 보편적 사회복지서비스 제공을 제도화했다는 데 있다. 이전까지의 사회복지서비스는 취약계층을 대상으로 하는 제한적인 것이었다. 그러나 여성취업 증가, 저출산 고령화 등의 환경변화는 보육과 노인부양 등 국민 누구나에게 해당되는 가족 문제도 사회적 지원이 필요한 문제로 변모시켰다.

이에 따라 2007년부터 노인?장애인?부녀자생활지원서비스 등이 시행되고 있다. 아직은 시행 초기라서 수요 예측 실패, 서비스 질관리 미흡 등 문제점이 나타나고 있으며, 성과를 평가하기 어렵다. 하지만 서비스 전달과정에서 이용자 선택권을 보장하는 바우처 방식을 택함으로써 효율성을 높이려 한 것은 긍정적으로 평가할 수 있다. 그리고 돌보미 사업을 통하여 사회적 일자리를 창출하려고 한 것도 특징적이다.

복지전달체계 개편에 대한 평가
노무현 정부에서 이루어진 복지전달체계 개편으로서 가장 중요한 것은 복지재정의 분권화이다. 지방분권의 확충을 위한 국고보조금정비사업에 따라 다수의 중앙정부 복지사무가 지방으로 이전되었으며, 복지재정도 분권교부세를 통하여 지방으로 이전되었다. 지자체의 권한을 확대한 것은 지자체별로 지역주민의 다양한 복지욕구를 반영하는 정책을 실행할 수 있다는 면에서 취지는 긍정적이지만 현실은 그렇지 못했다. 우선 재정 분권화 과정에서 총 재정 규모가 이전보다 축소되어, 전반적인 복지수준이 하락하였다.

그리고 단체장과 지방의회의 복지 의식이 취약한 지자체가 많으며 지자체별 재정력 격차가 심하기 때문에 지자체간 복지 격차가 증가될 우려가 있었다. 즉 복지재정 분권화는 ‘지방분권확충’이라는 명제에 집착하여 현실 여건에 대한 충분한 검토없이 성급하게 시행된 면이 있었다. 복지재정 분권화가 의도한 성과를 보이려면, 제도의 보완과 지자체의 여건 성숙이 이루어질 때까지 기다려야 할 것 같다. 한편 기존의 읍면동 사무소를 주민복지(자치)센터로 개편하여 주민들에게 다양한 내용의 원스탑 복지?문화 서비스를 제공하게 하는 사업이 2006년부터 시행되고 있다. 아직 성과를 판단하기는 이르지만, 기존체계에 비하여 복지전달의 효과성을 높일 것으로 기대된다.

 실행 예정인 정책들에 대한 평가
노무현 정부에서 집행이 이루어지지는 않았지만 실시가 예정된 정책으로서 중요한 것에는 근로장려세제(2009년 시행 예정)와 노인장기요양보험(2008년 7월 시행 예정)이 있다.

근로장려세제는 빈곤계층의 근로의욕을 활성화하며, 국민기초생활보장제도 대상에서 제외된 근로빈곤층의 소득을 지원하는 제도이다. 노인장기요양보험은 거동이 불편한 노인들에게 요양 및 수발서비스를 제공하는 제도이다. 근로장려세제는 근로와 복지의 연계한다는 면에서, 노인장기요양보험은 노인부양 가정의 부담을 경감하고, 의료시설 이용의 효율성을 높인다는 측면에서 필요한 복지제도이긴 하다. 다만 이들 제도들이 본격화되면 많은 재정이 소요될 것으로 예상되며, 실시 과정에서 투명한 소득 파악(근로장려세제), 시설 인프라 확충과 질관리(장기요양보험) 등 해결되어야 할, 그러나 쉽지 않은 문제들이 놓여있다.

도입을 확정했다는 데 의의를 둔다면 이들을 노무현 정부의 복지 업적에 포함시키고 긍정적으로 평가할 수 있겠지만, 집행과정의 난점과 재원조달 문제 해결을 다음 정부의 몫으로 남겼음 감안한다면 그리 후한 점수를 주기는 어렵겠다. 

총평
복지 문제는 이념과 직결되며 다양한 이익집단이 존재하고 계층별 이해가 상반되기 때문에 고도의 정치성을 지니기 마련이어서 합리적인 정책 수행이 어렵다. 그리고 복지 정책은 재정?노동?교육?주택 등 다양한 경제사회 정책과 밀접하게 연결되어 있기 때문에 제대로 된 정책을 수립하려면 경제사회 전체의 운용을 조망하는 안목과 전문적 지식이 필요하다.

초반에는 ‘참여 복지’라고 명명했고, 후반에는 ‘사회투자국가’를 강조했던 노무현 정부의 복지 정책은, 그 동안 다양한 위원회를 구성하고 수차례 복지개혁 마스터플랜을 만드는 등 관심과 노력은 많았던 것으로 평가할 수 있다.

그러나 청와대 중심으로 이루어진 정책 수립은 일선 관료의 동참과 여론의 지지를 끌어내는 데 미흡하였다. 그리고 정책 수립 주도층의 전문성은 높았다고 하기 어려우며, 현장성도 부족한 측면이 있었다. 이에 따라 전반적인 문제의식과 정책방향은 타당했지만 그에 상응하는 성과를 보이지는 못 했다. 그리고 다수의 제도는 도입만 결정짓고 실행은 다음 정부로 넘기게 되었다. 글쎄, 별 다섯 개를 만점으로 평가한다면 얼마나 될까? 이런 저런 사정을 감안하면, 세 개 정도를 줄 수 있을 것 같다.
  
사족
노무현 정부의 복지 정책은, 객관적으로 평가하면 보통 정도는 될 것이다. 하지만 일반 국민들에게 물어 보면 대부분 아주 박한 점수를 줄 것 같다. 왜 그럴까? 이는 일반 국민이 느끼는 ‘복지’에는 공식적인 복지정책의 영역 이외의 것들이 더 중요하기 때문일 것이다. 일반 국민들의 복지에는 안정된 직장, 주택(부동산), 자녀교육 등이 중요할 것이다.

그런데 양극화는 심화되고, 부동산 값은 천정부지로 치솟고, 교육비 부담으로 허리가 휠 지경이니 복지 정책에 대한 불만이 클 수 밖에 없을 것이다. 국민이 근심 걱정 없이 잘 먹고 잘 살게 해 주는 게 복지의 궁극적 목적이지만, 이는 복지 정책만으로 해결할 수 있는 게 물론 아니다.

김태일(정부학연구소 · 행적학과 교수)